Giriş

Madencilik faaliyetleri, kalkınma politikalarının vazgeçilmez unsuru olmasının yanında ekonomiye kazandırılması için son derece önem arz etmektedir. Bununla birlikte, söz konusu faaliyetler direkt olarak doğal çevreye müdahale edilmesini gerektirmekte ve ekosistemler üzerinde geri dönülmesi imkansız etkiler de doğurabilmektedir. Bu nedenle madencilik faaliyetlerinin hukuki denetimi, klasik ekonomik anlayışla sınırlı bir bakış açısından ele alınmamalıdır. Bilakis doğanın ve çevrenin korunması adına doğal kaynakların, nesiller arası hukuk ve hakkaniyet ilkeleri doğrultusunda çok boyutlu bir değerlendirme yapılarak kullanılmalı zorunlu kılınmalıdır.

Modern hukukta sürdürülebilir kalkınma ilkesi; ekonomik kalkınma ve çevre koruması arasındaki dengeyi sabit tutmayı amaç edinen bir ilke olarak yer almaktadır. Sürdürülebilir kalkınma ilkesi, çevresel değerlerin kalkınma uğruna feda edilmesini reddetmektedir. Zira amaç kalkınma değil kalkınma faaliyetlerinin çevresel sınırlar içerisinde yürütülmesi olmalıdır. Madencilik faaliyetleri bakımından ise, çevresel etkilerin bilimle ortaya konulması ve kamu yararının yalnızca ekonomik ölçütlere göre gerekli kılmaması amaçlanmalıdır.

Türk hukukunda sürdürülebilir kalkınma ilkesi, Anayasanın 56. Maddesinde güvence altına alınan Sağlık Hizmetleri ve Çevrenin Korunması başlıklı hükümde sağlıklı ve dengeli yaşam hakkının varlığından bahsedilmiştir. Benzer bir hüküm Anayasanın 168. Maddesinden da anlaşılabilir. Zira bahse konu madde de doğal kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında olması ilkesi somutlaştırılmaktadır. Dolayısıyla bu anayasal düzenlemeler, madencilik faaliyetlerinin piyasa özgürlüğü temelli yaklaşımla değil, kamu düzeni, üstün kamu yararı ve ortak çevresel çıkarlar ekseninde yürütülmesi zaruriyetini ortaya koymaktadır.

1. Madencilik Faaliyetlerinde Anayasal ve Yasal Çerçeve

1.1. Sağlıklı ve Dengeli Çevrede Yaşama Hakkı

Anayasanın Sağlık Hizmetleri ve Çevrenin Korunması başlıklı 56. maddesinde; “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” Şeklindeki ibarede çevre hakkını yalnızca toplumun veya vatandaşların değil devletin de aktif yükümlülüklerini içeren bir komu düzeni unsuru olduğunu vurgulamıştır. Devletin çevreyi koruma ve güvende tutması, çevrenin kirlenmesini önlemesi ve çevre politikalarını oluşturma yükümlülüğü, bu hakkın doğal bir sonucudur. Dolayısıyla madencilik faaliyetleri, çevre hakkı karşısında mutlak bir önceliğe sahip değildir.

Anayasa Mahkemesi bir kararında; madencilik faaliyetlerine ilişkin düzenlemeler incelenmiş, çevresel etkilerin yeterince değerlendirilmediği durumlarda ekonomik gerekçelerin çevre hakkı karşısında üstün tutulamayacağı açıkça ifade edilmiştir. Söz konusu kararda, sağlıklı çevrede yaşama hakkının yalnızca bugünkü nesiller için değil, gelecek kuşaklar için de korunması gereken bir değer olduğu vurgulanmıştır. 1

İşbu yaklaşım, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin anayasal temellerini güçlendirmekle birlikte idarenin madencilik faaliyetlerine ilişkin kararlarında çevresel riskleri ikincil bir unsur olarak değerlendirmesini engellemektedir.

1.2. Doğal Kaynakların Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altında Olması

Anayasanın Tabii servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi başlıklı 168. Maddesinde madenlerin devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğundan bahseder. Söz konusu madde şu şekildedir; “Tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir.” Denilmek suretiyle, madenlerin özel mülkiyet konusu yapılamayacağını ve işletme faaliyetlerinin kamusal bir rejime tabi olduğunu göstermektedir. Madencilik ruhsatları, özel kişilere mutlak bir hak tanımamaktadır. Aksine idarenin gözetim ve denetimi altında yürütülen sınırlı ve şartlı yetkiler sağlamaktadır.

Maden kanunu ve diğer mevzuatlar kapsamında oluşturulan kurumsal yapıların hukuki niteliği dikkat edildiğinde, madencilik faaliyetlerinin serbest bir ekonomik faaliyet olmadığı görülecektir. İşbu faaliyetler, kamu yararı, kamu düzeni ve çevresel koruma ilkeleri doğrultusunda, devletin gözetim ve denetim altında yürütülmesi gereken kamusal nitelikli faaliyetlerdir. Dolayısıyla madencilik faaliyetleri alanında idarenin düzenleme ve denetleme yetkisi, zorunlu bir kamu yetkisi olarak ortaya çıkmaktadır.

2. Sürdürülebilir Kalkınma İlkesi ve Kamu Yararı Kavramı

Sürdürülebilir kalkınma ilkesi, kamu düzen, kamu yararı kavramlarını adeta yeniden şekillendirmiştir. Geleneksel anlayışta kamu yararı çoğu zaman ekonomik büyüme ve yatırım artışı ile benimsenmiştir. Güncel çevre hukuku yaklaşımında ise kamu yararı, çevre korunması, doğal kaynakların devamı ve toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi unsurlarını da kapsamaktadır.

Bu bağlamda madencilik faaliyetlerinin kamu yararına uygunluğu değerlendirilirken yalnızca yatırımın büyüklüğü, istihdam oranı veya ekonomik getirileri vs. dikkatte alınmaz.

Aksine, faaliyetin çevre üzerinde yaratacağı etkiler, tarımsal üretime ve su kaynaklarına olası zararlar ile ekosistem bütünlüğü birlikte değerlendirilir. Kaldı ki, kamu yararının varlığı, soyut iddialarla değil, bilimsel verilerle somutlaştırılmalıdır.

3. Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) ve Hukuki Denetimi

3.1. ÇED’in Hukuki Niteliği

Çevresel Etki Değerlendirmesi süreci, madencilik faaliyetlerinin hukuki denetiminde merkezi bir göreve sahip olmakla birlikte yalnızca teknik bir raporlama faaliyeti değildir. İdarenin takdir yetkisini de sınırlandıran ve yön veren bir hukuki mekanizma olarak da karşımıza çıkmaktadır. Bu süreçte, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin zorunlu bir sonucu olarak çevresel etkiler, bütüncül biçimde değerlendirilir.

3.2. Yer Seçimi ve Alternatif Alan İncelemesi

Çevresel Etki Değerlendirmesi aşamasında, madencilik projelerine ilişkin olarak proje alanının neden tercih edildiğinin ve olası alternatif alanların neden elendiğinin bilimsel ve teknik gerekçelerle ortaya konulması zorunludur. Yer seçimine ilişkin bu değerlendirme, sadece şekli açıklamalarla sınırlı tutulmamalıdır. Çevreye minimum zararı verecek seçeneğin tercih edildiğini ortaya koyan ve çevresel etkilerin karşılaştırılmalı şekilde ele alınmasını sağlayan somut verileri içermelidir.

Bu kapsamda alternatif alan incelemesi, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin doğal bir uzantısı olarak çevresel etkilerin en aza indirilmesini sağlayan bir yaklaşıma dayanmalıdır. Söz konusu yaklaşıma, “en az zarar veren seçenek” denilmektedir. Alternatif alanların yüzeysel veya genel ifadelerle değerlendirilmesi, Çevresel Etki Değerlendirme aşamasının gayesine aykırılık oluşturmakta ve çevresel etkilerin sağlıklı biçimde ortaya konulmasını engel olmaktadır. Bu nedenle alternatif alan incelemesi, Çevresel Etki Değerlendirmesinin asli ve vazgeçilmez unsurlarından olarak kabul edilmektedir.

3.3. Bilirkişi Raporları ve Bilimsellik

Çevresel Etki Değerlendirmesi sürecinde bilirkişi raporları, idari kararların hukuka uygunluğunun belirlenmesinde önemli bir role sahiptir. Söz konusu raporların çevresel etkileri tutarlı ve bilimsel yöntemlere uygun biçimde ortaya konulmalıdır. Dolayısıyla çevresel etkiler bakımından kendi içinde çelişen veya yeterli bilimsel temele dayanmayan bilirkişi raporlarına dayanılarak tesis edilen kararların hukuki denetim açısından ciddi sakıncalar doğuracağı muhtemeldir.

Bununla birlikte belirtmek de gerekir ki, madencilik faaliyetlerinin çok boyutlu çevresel etkileri dikkate alındığında, değerlendirmelerin tek bir uzmanlık alanı ile sınırlı tutulması tek başına yeterli değildir. Çevre, hidrojeoloji, ziraat, ekoloji ve ilgili diğer disiplinlerin birlikte ele alındığı disiplinlerarası incelemeler, Çevre Etki Değerlendirme aşamasının bilimselliğini ve güvenilirliğini sağlamanın vazgeçilmez bir unsuru olarak ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle disiplinlerarası değerlendirmeden yoksun olarak hazırlanan bilirkişi raporları, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin gerektirdiği bütüncül çevresel koruma yaklaşımıyla bağdaşmamaktadır.

4. Kümülatif Etki ve Stratejik Değerlendirme

Madencilik faaliyetlerinin çevre üzerindeki etkisi yalnızca tekil bir proje ile sınırlı kalmamaktadır. Özellikle aynı bölgede yürütülen veya tasarlanan diğer faaliyetlerle birlikte ele alındığında daha geniş ve komplike sonuçlar doğurabilmektedir. Bu nedenle çevresel değerlendirme süreçlerinde, projenin tekil etkilerinin yanı sıra bölgesel ölçekte ortaya çıkan birikimli etkilerin de dikkate alınması gerekmektedir.

Kümülatif etki yaklaşımı, çevresel baskıların zamana yayılı ve birbirini besleyen niteliğini esas almakla birlikte ekosistemlerin taşıma kapasitesi, doğal kaynakların yenilenme potansiyeli ve çevresel zararların uzun vadeli sonuçları çerçevesinde değerlendirme yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Bu yaklaşım, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin uzun vadeli ve bölgesel boyutunu ön plana çıkartmaktadır. 2

5. Korunan Alanlarda Madencilik Faaliyetleri

5.1. Orman Alanları

Orman alanları, ekosistem bütünlüğünün korunması, biyolojik çeşitliliğin sürdürülebilirliği ve doğal denge bakımından özel bir denetime tabi tutulmaktadır. Bu alanlarda yürütülmesi planlanan madencilik faaliyetleri, orman ekosisteminin bütünlüğünü bozma ve geri dönülmesi güç çevresel zararlar doğurma potansiyeli taşımaktadır. Bu nedenle, orman ekosisteminin bütünlüğünü bozacak nitelikteki madencilik faaliyetlerinin kamu yararı kapsamında değerlendirilemeyeceği ortaya konulmuş ve ekonomik faydanın varlığı tek başına bu faaliyetlerin hukuka uygunluğunu sağlayamayacağı görülmüştür.

5.2. Su Havzaları

Aynı şekilde, içme ve kullanma suyu havzaları, toplum sağlığı ve yaşam hakkı bakımından hayati öneme sahip doğal alan olduğundan dolayı bu alanlarda yürütülmesi planlanan madencilik faaliyetleri, geri dönülmesi imkânsız zararlar doğurma riski taşıması muhtemel olduğu için madencilik faaliyetlerine izin verilemeyeceği gerek doktrinlerde gerek içtihat kararlarında yer almaktadır.

5.3. Zeytinlik Alanlar

Zeytinlik sahalar, yalnızca tarımsal üretim alanları olarak değil; aynı zamanda ekonomik, kültürel ve ekolojik değer taşıyan alanlar olarak özel koruma altındadır. Bu alanlarda veya bu alanlara yakın bölgelerde yürütülmesi planlanan madencilik faaliyetleri, toz emisyonu, titreşim ve arazi yapısında değişiklik gibi etkiler nedeniyle zeytinliklerin sürdürülebilirliğini tehlikeye düşürebilmektedir.

Bu nedenle zeytinlik sahalara yönelik madencilik faaliyetlerinin hukuka uygunluğu değerlendirilirken, çevresel etkilerin tarımsal üretim üzerindeki olası sonuçları titizlikle ele alınmalı; zeytinliklerin korunmasına yönelik düzenlemeler sürdürülebilir kalkınma ilkesi çerçevesinde öncelikli olarak gözetilmelidir.

6. İdarenin Kısıtlanma ve Ölçülülük Yetkisi

İdarenin kısıtlama ve sınırlama yetkisi madencilik faaliyetlerine yönelik olarak, kamu düzeninin korunması ve sağlanması amacıyla kullanılan araçlardandır. Ancak bu yetki sınırsız bir takdir alanı oluşturmaz. Aksine; idarenin madencilik faaliyetlerine yönelik olarak getirdiği sınırlamaların, ölçülülük ilkesi doğrultusunda değerlendirmesini zorunlu kılar. Bu kapsamda sınırlamanın, ulaşılmak istenen çevresel koruma amacına elverişli, gerekli ve orantılı olması gerekmektedir.

Çevresel koruma amacıyla getirilen kısıtlamaların hukuka uygunluğu değerlendirilirken, sınırlamaların bilimsel ve teknik verilere dayanıp dayanmadığı belirleyici bir ölçüt olarak ortaya çıkmaktadır. Bilimsel temelden yoksun, soyut ve genelleyici nitelikteki kısıtlamalar, ölçülülük ilkesinin gerekleriyle bağdaşmamaktadır. Buna karşılık çevresel risklerin somut biçimde ortaya konulduğu ve bilimsel verilerle desteklenen sınırlamalar, idarenin çevreyi koruma yükümlülüğünün doğal bir sonucu olarak kabul edilmektedir.

Sonuç olarak idarenin kısıtlama yetkisi, bir yandan çevresel değerlerin korunmasını güvence altına alırken, diğer yandan hukuki öngörülebilirlik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle dengelenmek durumundadır. Sürdürülebilir kalkınma ilkesi, bu dengeyi sağlayan temel normatif çerçeveyi oluşturmaktadır.3

Sonuç

Madencilik faaliyetleri, ekonomik kalkınma politikaları bakımından önemli bir araç olmakla birlikte, doğası gereği çevre üzerinde yoğun ve çoğu zaman geri dönülmesi güç etkiler doğurmaktadır. Bu nedenle madencilik faaliyetlerinin hukuki denetimi, yalnızca ekonomik verimlilik ve yatırım gerekleri üzerinden değil; çevrenin korunması, doğal kaynakların sürdürülebilirliği ve nesiller arası hakkaniyet ilkeleri çerçevesinde ele alınmalıdır. Çalışma boyunca da ortaya konulduğu üzere, sürdürülebilir kalkınma ilkesi bu çok boyutlu değerlendirmeyi mümkün kılan temel normatif çerçeveyi oluşturmaktadır.

Türk hukukunda sürdürülebilir kalkınma ilkesinin anayasal dayanakları, özellikle Anayasa’nın 56. ve 168. maddeleri ışığında açık biçimde görülmektedir. Sağlıklı ve dengeli çevrede yaşama hakkı ile doğal kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunması ilkesi, madencilik faaliyetlerinin serbest piyasa mantığıyla yürütülemeyeceğini; aksine kamu yararı, kamu düzeni ve çevresel koruma ilkeleri doğrultusunda sıkı bir hukuki denetime tabi tutulması gerektiğini ortaya koymaktadır. Bu bağlamda madencilik ruhsatları, özel kişilere mutlak ve sınırsız haklar tanımamakta; idarenin gözetim ve denetimi altında kullanılan, şartlı ve sınırlı yetkiler sağlamaktadır.

Sürdürülebilir kalkınma ilkesi, kamu yararı kavramının içeriğini de dönüştürmüş; kamu yararının yalnızca ekonomik büyüme ve yatırım artışı ile özdeşleştirilmesini aşarak çevresel değerlerin korunmasını da kapsayan geniş bir anlam kazanmasına yol açmıştır. Bu doğrultuda madencilik projelerinin kamu yararına uygunluğu değerlendirilirken, çevre üzerindeki etkilerin bilimsel verilerle ortaya konulması ve ekonomik gerekçelerin çevre hakkı karşısında otomatik bir üstünlük sağlamaması gerekmektedir.

Çevresel Etki Değerlendirmesi süreci ise, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin somutlaştığı en önemli hukuki araçlardan biri olarak karşımıza çıkmaktadır. ÇED süreci, yalnızca şekli bir prosedür veya teknik raporlama faaliyeti olmayıp, idarenin takdir yetkisini sınırlayan ve yönlendiren asli bir hukuki mekanizma niteliği taşımaktadır. Yer seçimi, alternatif alan incelemesi, bilirkişi raporlarının bilimselliği ve disiplinler arası değerlendirme gerekliliği, bu sürecin çevresel koruma amacına uygun şekilde işletilmesi bakımından vazgeçilmez unsurlardır.

Bununla birlikte madencilik faaliyetlerinin çevresel etkilerinin yalnızca tekil projeler üzerinden değerlendirilmesi yeterli değildir. Kümülatif etki yaklaşımı, çevresel baskıların bölgesel ve uzun vadeli boyutlarını ortaya koyarak, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin zamansal ve mekânsal genişliğini göz önüne sermektedir. Özellikle korunması gereken alanlarda —ormanlar, su havzaları ve zeytinlik sahalar gibi— yürütülmesi planlanan madencilik faaliyetlerinin, çevre hakkı ve kamu yararı bakımından daha sıkı bir hukuki denetime tabi tutulması zorunludur.

Sonuç olarak, idarenin madencilik faaliyetlerine yönelik kısıtlama ve sınırlama yetkisi, ölçülülük ilkesi çerçevesinde değerlendirilmelidir. Çevresel koruma amacıyla getirilen sınırlamaların bilimsel ve teknik verilere dayanması hem çevrenin korunması hem de hukuki güvenlik ve öngörülebilirlik ilkelerinin sağlanması bakımından büyük önem taşımaktadır. Sürdürülebilir kalkınma ilkesi, bu hassas dengeyi kuran temel ilke olarak, madencilik faaliyetlerinin hukuki denetiminde merkezi bir rol üstlenmektedir. Bu çerçevede, madencilik faaliyetlerinin hukuki denetiminin güçlendirilmesi; çevresel değerlerin korunması, doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı ve gelecek kuşakların haklarının güvence altına alınması bakımından kaçınılmaz bir gereklilik olarak karşımıza çıkmaktadır.

DİPNOT

  1. (Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti. [1. B.], B. No: 2014/1989, 15/6/2016, § …)
  2. Bu yaklaşım yargı kararlarında da kabul edilmekte olup ayrıntılı bilgi için bkz. Danıştay 4. Dairesi, 2023/13888 E., 2024/2234 K., 28.03.2024.
  3. Ölçülülük ilkesi ve idarenin çevresel koruma amacıyla getirdiği kısıtlamaların bilimsel temele dayanması gereği, yargı kararlarında da kabul edilmekte olup ayrıntılı bilgi için bkz. Samsun Bölge İdare Mahkemesi 2. İdare Dava Dairesi, 2019/510 E., 2020/64 K., 22.01.2020; Danıştay 6. Dairesi, 2018/501 E., 2021/10240 K., 28.09.2021.

KAYNAKÇA

  • Aksoy, M. D. (2024). Çevre hukuku ilkelerinin idari yargı kararlarına yansıması [Yüksek lisans tezi, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi].
  • Çebi Dikdoğmuş, L. (2024). Ticari işletmenin bir malvarlığı unsuru olarak maden hakları ve bu hakların hukuki işlemlere konu olması [Yüksek lisans tezi, Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi].
  • Doğan, E. Ö. (2023). Habitatların kamu malları rejiminde korunması [Yüksek lisans tezi, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi].
  • Dölen, Ö. N. (2023). İdari işlem olarak ÇED ve katılım hakkı [Yüksek lisans tezi, Ankara Sosyal Bilimler Üniversitesi].
  • Malli, N. Ö. (2022). Madenlerle ilgili yaptırım uygulama ve kentleşme bağlamında kısıtlama yetkisi [Yüksek lisans tezi, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi].
  • Sümer, N. (2022). İdare hukuku açısından orman alanlarından yararlanmanın hukuki rejimi [Doktora tezi, Marmara Üniversitesi].
  • Yeşil, Y. (2023). İdare hukuku açısından stratejik çevresel değerlendirme [Doktora tezi, Kocaeli Üniversitesi].