Giriş

Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED), belirli bir proje ya da faaliyetin gerçekleştirilmesinden önce, çevre üzerinde yaratabileceği olası etkilerin sistematik biçimde tespit edilmesini, değerlendirilmesini ve bu etkilerin önlenmesi ya da en aza indirilmesine yönelik önlemlerin belirlenmesini amaçlayan hukuki ve idari bir süreçtir. ÇED’e duyulan ihtiyaç, özellikle sanayileşme ve doğal kaynakların yoğun kullanımının çevresel zararları görünür kılmasıyla ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda ÇED, çevrenin korunmasının yalnızca sonradan müdahalelerle değil, karar alma aşamasında sağlanması gerektiği anlayışı şekillenmiştir. Bu yönüyle ÇED, kalkınma politikaları ile çevre koruma hedefleri arasında denge kurulmasını sağlayan önleyici bir araç niteliği taşımanın yanı sıra kamuoyunun bilgilendirilmesi, katılımın sağlanması ve sürdürülebilir kalkınma ilkesinin hayata geçirilmesi gibi önemli işlevler üstlenmektedir.

Bu makalede öncelikle ÇED’in genel öneminden ve uluslararası çevre hukukunda ÇED’e yön veren ilkelerden bahsedilecektir. Bunun akabinde ÇED’in Türk madencilik hukuku içindeki yerine değinilecektir. Daha sonra “etkinlik”, yalnızca süreçlerin işletilmesi değil; doğru projelerin ÇED’e tabi tutulması (tarama), kritik etkilerin kapsamının doğru belirlenmesi (kapsam belirleme), bilimsel/teknik kalitesi yüksek raporlama, kararın çevresel gerekçeye dayanması ve alternatiflerin gerçekçi biçimde tartışılması, halkın katılımının “bilgi alma” düzeyinden “kararı etkileyen katılıma dönüşmesi, karar sonrası izleme ve yaptırımın işletilmesi, yargısal denetimin erişilebilirliği ve etkililiği ölçütleriyle detaylı bir şekilde ele alınacaktır. Son olarak ise, Türkiye’de madencilik faaliyetlerinde ÇED sürecinin etkinliği üzerinde durulacaktır.

1. ÇED’in Mahiyeti

ÇED, çevreye önemli etkileri olabilecek projelerin “izin/uygunluk” kararından önce; etkilerin belirlenmesi, alternatiflerin karşılaştırılması, azaltım-önleme tedbirlerinin tasarlanması ve kararın gerekçelendirilmesi için kullanılan temel araçtır. Söz konusu ÇED değerlendirmelerinde dikkate alınan madencilik özelinde riskler; asit maden drenajı, siyanür ve ağır metal taşınımı, pasa ve atık barajı güvenliği, habitat parçalanması, su bütçesi üzerindeki baskı ve kapalı havzalarda kümülatif etkiler olarak öne çıkar. Bu nedenle, ÇED süreci madencilikte yalnızca “izin ön koşulu” değil, çevresel risk yönetiminin çekirdeğidir.

2. Uluslararası Çevre Hukuku Kapsamında ÇED

Uluslararası çevre hukuku kapsamında ÇED’e yön veren ilkelerden en önemlisi, katılım ve şeffaflık ilkesidir. Rio Bildirgesi’nde geçen bu ilke, çevresel kararların ilgili tüm vatandaşların katılımıyla ele alınmasını; çevresel bilgiye erişim, karar alma süreçlerine katılım ve yargıya erişim boyutlarını çevresel yönetişimin temel sütunları olarak kurmaktadır. Bu yaklaşım aynı zamanda, ÇED’in yalnız teknik bir raporlama değil, demokratik meşruiyeti olan bir karar süreci olması gerektiğini vurgulamasıyla ön plana çıkmaktadır.

Uluslararası çevre hukuku kapsamındaki ilkelere değerlendirilirken Aarhus Sözleşmesi’ne değinilmesi önem taşımaktadır. Nitekim Aarhus Sözleşmesi, demokrasi bakımından en gelişkin bölgesel rejimlerden biridir. Buna rağmen Türkiye, UNECE sisteminde yer almakla birlikte Aarhus Sözleşmesi’ne taraf değildir. Her ne kadar sözleşmeye taraf olunmaması, iç hukukta hiçbir koruma yok anlamına gelmeyecekse de uluslararası denetim ve ortak standartların bağlayıcılığının azalma riskinden dolayı bu durum, özellikle sivil toplumun ve bireylerin çevresel kararlara ilişkin sistematik “erişim hakları” standardına bağlanması bakımından yapısal bir boşluk yaratabileceği hususunda eleştirilmektedir.

Değinilmesi gereken bir başka sözleşme, Espoo Sözleşmesi’dir. Espoo Sözleşmesi, sınır aşan çevresel etkileri olabilecek projeler için bildirim, danışma ve bilgi paylaşımı esaslarını getirmektedir. Doktrinde, sınır aşan çevresel etki değerlendirmesi standartlarını zayıflatacağı için, Türkiye’nin Espoo Sözleşmesi’ne taraf olmaması eleştirilmektedir. Söz konusu eleştiriler, madencilik projelerinde özellikle su havzaları ve ekosistem bağlantıları nedeniyle, sınır aşan çevresel etkilerin ortaya çıkma olasılığı ne olursa olsun göz ardı edilemeyeceği noktasında toplanmaktadır.

Son olarak her ne kadar Türkiye AB üyesi değilse de AB ÇED Direktifi (2011/92/EU) ve 2014/52/EU değişikliklerinin vurguladığı; rapor kalitesinin güçlendirilmesi, kamu katılımının iyileştirilmesi, kararların gerekçelendirilmesi ve uygun olduğu durumlarda karar sonrası izleme mekanizmaları bağlamındaki standartlar, Türkiye’de madencilik bakımından uzun yıllardır referans noktası olmuştur.

3. Türkiye’de ÇED’in Hukuki ve İktisadi Niteliği

Türkiye’de çevre hakkının anayasal temeli, Anayasa’nın “sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesidir. ÇED’in kanuni dayanağı ise, 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 10. maddesidir. Söz konusu madde, çevresel etkileri olabilecek faaliyetlerde ÇED raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlanması yükümlülüğü getirmektedir.

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın 2024 Teknik Faaliyet Raporu, ÇED sisteminin istatiksel fotoğrafını vermektedir. Rapora göre 1993–2024 arasında toplam 96.886 ÇED kararı verilmiş; bunların 80.869’u “ÇED Gerekli Değildir”, 8.080’i “ÇED Olumlu” olarak kaydedilmiştir. 2024 yılı özelinde 643 proje “ÇED Olumlu” alırken, 3.435 proje için “ÇED Gerekli Değildir” kararı verilmiştir. Bu tablo, tarama aşamasında çok geniş bir proje kümesinin tam ÇED değerlendirmesi yerine daha sınırlı değerlendirme kanallarından geçtiğine işaret etmektedir. Söz konusu raporda petrol- madencilik sektörü, %27’lik paya sahiptir. Söz konusu istatiksel bilgilerin ışığında; madenciliğin ÇED gündeminin merkezinde olduğu, buna rağmen “ÇED Gerekli Değildir” kararlarının sistem genelinde baskın olması nedeniyle maden projelerinin önemli bir bölümünün tam ÇED derinliğine ulaşmadan izin süreçlerine eklemlenebilme riski vardır. Dolayısıyla etkinlik bakımından kilit soru şudur: Madencilik faaliyetlerinde çevresel risk profili yüksek olan projelerin istisnai değerlendirme süreçlerine yönlendirildiği söylenebilir mi; eğer böyle bir yönelim mevcutsa, bu durum hangi eşikler ve yorum kalıpları üzerinden şekillenmektedir?

Türkiye’de ÇED sisteminin güçlü yönlerinin başında, normatif çerçevenin görece yerleşik olması ve buna bağlı bir idari kapasite birikiminin halihazırda mevcut olması gelmektedir. ÇED’in Çevre Kanunu’nun 10. maddesinde açık bir kanuni dayanağa sahip olması ve uzun yıllara dayanan uygulama geçmişi, idare açısından belirli bir kurumsal hafızanın gelişmesine katkı sağlamıştır. Bu durum, özellikle prosedürel süreklilik ve uygulama pratiğinin standardizasyonu bakımından ÇED sisteminin önemli bir avantajı olarak değerlendirilebilir. Bir diğer güçlü yön olarak, merkezi veri üretimi ve elektronikleşme yönündeki eğilimler zikredilebilir. Bakanlığın teknik faaliyet raporlarında e-ÇED uygulamalarının geliştirilmesine ve ÇED süreçlerine ilişkin verilerin yıllara göre izlenebilirliğine yapılan vurgu, karar alma süreçlerinin daha sistematik biçimde takip edilebilmesine imkân tanımaktadır. Bu durum, hem idari denetim hem de politika değerlendirmesi açısından potansiyel bir şeffaflık alanı yaratmaktadır. Son olarak, madencilik faaliyetlerinin ÇED gündemindeki ağırlığının görünür olması da güçlü yönler arasında sayılabilir. Petrol ve madencilik kategorisinin “ÇED Olumlu” kararları içinde yüksek bir paya sahip olması, en azından büyük ölçekli maden projelerinin ÇED sürecinin radarında yer aldığını göstermektedir. Bu görünürlük, madencilik sektörünün çevresel etkilerinin idari düzeyde tamamen dışlanmadığına işaret etmektedir.

Bununla birlikte, ÇED sisteminin etkinliği açısından çeşitli yapısal zayıflıklar ve risk alanları da dikkat çekmektedir. Öncelikle, tarama aşaması ve değerlendirme kapsamının daraltılması riski önemli bir sorun alanı olarak ortaya çıkmaktadır. ÇED sisteminin başarısı, en başta doğru projeyi doğru derinlikte değerlendirme kapasitesine bağlıdır. Türkiye’de “ÇED Gerekli Değildir” kararlarının yüksek sayılara ulaşması, özellikle madencilik gibi çevresel risk potansiyeli yüksek sektörlerde tarama eşiklerinin çevresel hassasiyet ve yer seçimi kriterleriyle birlikte daha sıkı yorumlanmasını zorunlu kılmaktadır. Aksi hâlde kapasite artışı, etaplama ya da ruhsat alanı genişletme gibi parçalı proje kurguları yoluyla önemli çevresel etkiler kümülatif biçimde büyürken, her bir aşamanın daha düşük yoğunluklu değerlendirmelerden geçmesi söz konusu olabilmektedir.

Madencilik faaliyetlerinde öne çıkan bir diğer yapısal sorun, kümülatif etki değerlendirmesinin ve havza ya da ekosistem ölçeğinin yeterince dikkate alınmamasıdır. Çoğu durumda çevresel etki, tek bir projeden ziyade aynı havzada yoğunlaşan çok sayıda faaliyet, yol açma çalışmaları, su çekimi, orman parçalanması ve atık depolama alanlarının toplam etkisi üzerinden şekillenmektedir. Uluslararası iyi uygulamalar, kümülatif etki değerlendirmesini ÇED’in ayrılmaz bir parçası hâline getirme yönünde gelişirken, aynı şekilde Avrupa Birliği yaklaşımı da rapor kalitesi ve kapsamın güçlendirilmesine doğru evrilmiştir. Buna karşın Türkiye’de kümülatif etki analizinin pratikte çoğu dosyada sınırlı kaldığı, proje sınırına sıkıştığı ve özellikle madencilik kümelenmelerinde bu eksikliğin belirginleştiği yönünde doktrinde yaygın bir eleştiri bulunmaktadır.

Halkın katılımı boyutu da ÇED’in etkinliği açısından sorunlu alanlardan biridir. Rio İlkesi 10’un öngördüğü katılım anlayışı, yalnızca toplantı yapılması değil; bilginin erişilebilirliği, zamanında paylaşımı, anlaşılabilir format, itirazların gerekçeli yanıtlanması ve kararın bu görüşleri nasıl tarttığının görünür kılınması gibi unsurları içerir. Türkiye’nin Aarhus Sözleşmesi’ne taraf olmaması, çevresel bilgiye erişim, katılım ve yargısal başvuru haklarını uluslararası bağlayıcılık düzeyinde güçlendiren bir çerçevenin eksikliğine işaret etmektedir. Özellikle madencilik projelerinin yerel ölçekte yoğun toplumsal itirazlara konu olması, katılım süreçlerinin “çatışma azaltıcı” değil “çatışma üretici” olarak algılanmasına yol açabilmekte ve bu durum ÇED’in sosyal meşruiyetini zayıflatmaktadır. Etkinlik açısından belirleyici olan husus, halkın katılımının proje tasarımında gerçek ve somut değişiklikler doğurup doğurmadığıdır.

ÇED raporlarının kalitesi, bağımsızlığı ve çıkar çatışması algısı da sistemin yapısal gerilimlerinden birini oluşturmaktadır. ÇED raporları genellikle proje sahibi tarafından finanse edilen danışmanlarca hazırlanır. Dolayısıyla söz konusu durum, yalnızca Türkiye açısından değil, küresel ölçekte de ciddi bir risk oluşturmaktadır.

ÇED sürecinin karar sonrası izleme ve uygunluk boyutu da etkinlik açısından kritik önem taşımaktadır. Nitekim ÇED’in çevresel faydası, yalnızca “ÇED Olumlu” kararının verilmesiyle sınırlı kalmamakta; izleme, denetim ve yaptırım mekanizmalarının etkinliğine bağlı olarak şekillenmektedir. Dolayısıyla uygulamada izleme raporlarının düzenli paylaşımı, bağımsız ölçümlerin yapılması, etkili şikâyet mekanizmalarının işletilmesi ve ihlaller karşısında hızlı yaptırım kapasitesinin özellikle madencilik sektöründe hayati olduğu görülmektedir.

ÇED’in son yapısal riski olarak, olay-temelli tartışmalardan bahsedilebilir. Nitekim söz konusu olaylar, ÇED sisteminin kurumsal güven boyutunu görünür kılmaktadır. Erzincan İliç’teki Altın Madeni sahasında 2024 yılında meydana gelen büyük heyelan ve can kayıpları sonrasında, ÇED süreçlerinin yeterliliği ve kamu denetiminin etkinliği, kamuoyunda yoğun biçimde sorgulanmıştır. Söz konusu facia, ÇED’in yalnızca teknik bir prosedür olmadığını; aynı zamanda hesap verebilirlik ve kurumsal güven mekanizmalarıyla birlikte işlemesi gereken bir yönetişim aracı olduğunu bir kez daha ortaya koymuştur.

Uluslararası çevre hukuku ilkeleriyle daha güçlü bir uyum sağlanabilmesi için, öncelikle madencilik faaliyetlerine ilişkin ÇED tarama kriterlerinin yer hassasiyeti ve kümülatif çevresel baskılar birlikte dikkate alınarak sıkılaştırılması gerekmektedir. Bununla bağlantılı olarak, kümülatif etki değerlendirmesinin standardize edilmesi büyük önem taşımaktadır. Aynı havza veya ruhsat kümeleri içinde su bütçesi, habitat parçalanması, atık depolama kapasitesi ve olası risk senaryolarının birlikte ele alınması, ÇED’in proje sınırına sıkışan yaklaşımından ekosistem ölçeğine yönelmesini sağlayacaktır. Bu dönüşüm, özellikle madencilik faaliyetlerinin uzun vadeli ve birikimli etkilerinin görünür kılınması açısından kritik bir adım olacaktır.

Halkın katılımı boyutunda ise, katılımın yalnızca usuli değil nitelikli hâle getirilmesi gerekmektedir. Bilgiye erişimin anlaşılabilir özet raporlar, açık veri setleri ve izleme ölçümleriyle desteklenmesi; alternatiflerin gerekçeli biçimde karşılaştırılması ve itirazlara verilen yanıtların şeffaflaştırılması, ÇED’in demokratik meşruiyetini güçlendirecektir. Türkiye’nin Aarhus Sözleşmesi’ne taraf olmaması bu alanda yapısal bir eksikliğe işaret etmekle birlikte, taraf olunmasa dahi iç hukukta bilgiye erişim, katılım ve yargısal başvuru haklarını bütüncül biçimde güçlendiren bir rejimin kurulması ÇED’in demokratik meşruiyetini arttıracaktır.

Son olarak, ÇED raporlarının kalite güvencesi ile karar sonrası izleme ve yaptırım mekanizmalarının güçlendirilmesi gerekmektedir. Jeoteknik ve hidrojeoloji gibi yüksek risk içeren alanlarda bağımsız üçüncü taraf uzman incelemesi ve teknik değerlendirme kurulları, raporların güvenilirliğini artırabilir. Bunun yanı sıra “ÇED Olumlu” kararlarının açık performans göstergeleri ve izleme yükümlülükleriyle koşullandırılması, uyumsuzluk hâllerinde etkili yaptırımların uygulanmasını mümkün kılacaktır. Bu yaklaşım, ÇED’in yalnızca karar öncesi bir filtre değil, yaşam döngüsü boyunca işleyen bir çevresel yönetişim aracı olarak güçlendirilmesine katkı sağlayacaktır.

Sonuç

Sonuç olarak, makalede öncelikle ÇED’in genel öneminden ve uluslararası çevre hukukunda ÇED’e yön veren ilkelerden bahsedilmiştir. Daha sonra ÇED’in Türk madencilik hukuku içindeki yerine değinilmiştir. Daha sonra ise, “etkinlik” hususu detaylıca açıklanmıştır. Son olarak ise, Türkiye’de madencilik faaliyetlerinde ÇED sürecinin etkinliği ve söz konusu etkinliği arttırabilmek için öneriler üzerinde durulmuştur. Bütün bu değerlendirmeler ışığında; Türkiye’de madencilik faaliyetlerine uygulanan ÇED rejiminin gerçek anlamda etkin ve güvenilir bir çevresel yönetişim aracı hâline gelebilmesi; yalnızca mevzuatın varlığına değil, tarama aşamasının çevresel hassasiyet ve kümülatif risk temelli biçimde güçlendirilmesine, karar alma sürecinin katılım ve şeffaflık ilkeleriyle derinleştirilmesine, rapor kalitesinin bağımsız denetimle güvence altına alınmasına ve ‘ÇED Olumlu’ kararının karar sonrası izleme ve yaptırımlarla sürekli bir yükümlülük ilişkisine dönüştürülmesine bağlıdır.

KAYNAKÇA