Giriş

Anayasalarımıza sosyal devlet ilkesi ilk olarak 1961 Anayasası ile girmiş olsa da sosyal devlet ilkesinin ortaya çıkışını bu kadar yakın bir tarihe indirgemek doğru olmayacaktır. Bu ilkenin özellikle İkinci Dünya savaşı sonrası oluşan toplumsal değişimle beraber kurumsallaştığı söylenebilirse de ortaya çıkış nüvelerini tarih boyunca görmek mümkündür.

Sosyal devlet bugünkü modern anlamıyla devletin toplumun tüm sınıfları arasında sosyal yaşamda denge ve eşitlik sağlaması, bu sınıflar arasında var olan eşitsizlikleri ortadan kaldırmak için yardıma ihtiyacı olanları desteklemesi anlamına gelir. İlkenin bugün sahip olduğu anlamını kavrayabilmemiz için geçirdiği serüveni tarihi, sosyal, ekonomik ve hukuki boyutlarıyla incelememiz gerekmektedir. Bu makalede esasen hukuki bir bakış açısıyla inceleme yapacak olsam da beşerî bilimlerin birbiriyle koparılamayan irtibatı gereği tarihi, sosyal ve ekonomik boyutlarını da yer yer değineceğim.

Evrensel boyutta Sosyal devlet ilkesinin nasıl ortaya çıktığı ve hangi koşullar altında şekillendiği bu makalenin konusunu aşacak olduğundan burada yalnızca Türkiye deneyiminde bu ilkenin ortaya çıkışını ve ardından değişimini inceleyeceğiz. Kanaatimce Türkiye deneyiminde farklılaşan toplumsal şartlarda birlikte sosyal devlet anlayışının yalnızca “gelişim” gösterdiğini söylemek taraflı bir inceleme olacağından bu makalede bu anlayışın geçirdiği serüveni anlatmak için “değişim” kelimesini kullanacağım.

Bu makalemizde esasen Anayasamızda sosyal devlet ilkesi olarak yer bulan sosyal devlet anlayışının Osmanlı devletinde hangi kurumlar aracılığıyla yerine getirildiğini, bu ihtiyaçların nasıl karşılandığını inceleyecek; Sosyal devlet anlayışını, Kemal Karpat’ın nitelendirmesiyle Osmanlı devletinin üç sacayağından biri olan vakıf sistemi ile ilişkilendirerek günümüze kadar olan yolculuğuna bakacağız. Ardından bu anlayışın ilk defa yazılı olarak anayasamıza girişini ve ardından nasıl bir değişim gösterdiğini anlatacak ve bu anlayışın günümüzde hangi eksende geliştiğini esas olarak konuyu sosyal devlet ilkesi etrafında tartışacağız.

I. Sosyal Adalet Düşüncesine Kavramsal Bir Bakış

Sosyal devlet ilkesinin Türkiye’deki inkişafına geçmeden önce bu ilkeyi adalet ve daha özelde sosyal adalet kavramlarıyla ilişkilendirmek daha sonra bahsedeceğimiz tarihi serüvenini daha anlamlı kılacaktır.

Adalet, esas itibarıyla bir kişinin sahip olduğu imkanları/potansiyelleri tam tahakkuk ettirebilmesi için hem ortam hazırlamak hem de fırsat vermektedir. Tam tahakkuk kişinin ferdiyetini kazanması demektir. Bunun için de içinde yaşadığı toplumda bu imkanlarını gerçekleştirebilecek şekilde, artı-değer kabiliyetleri ölçüsünde pay almasıdır. 1

Çeşitli hizmetlerin ve sosyal yardımların devlet eliyle oluşturulmasını ve dağıtılmasını içeren bu ilke temelde bireyler arasında sosyo-ekonomik anlamda adaletin doğuşunu amaçlamaktadır. Bunun içindir ki adalet; bir arada yaşamanın dolayısıyla şehrin getirdiği koşullar içinde tam tahakkukunu gerçekleştirebileceğimiz bir kavramdır. Fert kendinin farkına bir başkasını, yabancıyı görerek varır ve dolayısıyla sahip olduğu yetenekleri fark etmesi ve bunları geliştirmesi için diğerine ihtiyaç duyar. Şehir ferde tahakkukunu gerçekleştirebileceği bu ortamı hazırlar.

Adalet şehrin ve ferdin kurucu unsurudur. 2 Şehir ferde maddi ve manevi güvenlik sağlayarak ferdin sahip olduğu bilkuvve yetenekleri bilfiil hale getirir. 3 Kişinin kendi kabiliyetlerinin farkına varabilmesi ardından geliştirebilmesi için önce temel ihtiyaçlarının karşılanması gerekir. Söz gelimi kendini güvende hissetmeyen bir kişi saygı görmeyi öncelikli olarak gündemine almayabilir.

Ferdin bu temel ihtiyaçlarını karşılamak için şehirler kurulmuştur. Kişi temel ihtiyaçlarını karşıladıktan sonra melekelerini geliştirmeye ve yetkinleştirmeye yönelir. Şehrin kişiye sunduğu maddi ve manevi güvenlik bu açıdan önemlidir. Böylece diyebiliriz ki adaletin temel misyonu kişilere varoluşunu geliştirmesine yönelik imkanlar oluşturmak ve kişinin tek başına geliştiremeyeceği koşullarının iyileşmesini sağlamaktır.

İnsan önce kendi istidat ve kabiliyetlerini geliştirmeli fert ve hür olarak kendini tahakkuk ettirmeli söz gelimi kendine karşı adil olmalıdır. Kendisinde bulunan bu melekeler aile, sivil toplum ve piyasa tarafından desteklenmiş modern dönemde bu destek ve iyileştirmeye devlet de eklenmiştir. Nihayetinde fertler arasında adaletin gelişmesini zorlaştıran eşit olmayan koşullar ve yükselen kapitalizmle birlikte devlet bu alana müdahale etmiş ve sosyokültürel anlamda tek tiplilik yaratmak amacıyla birtakım düzenlemeler gerçekleştirmiştir.

II. Osmanlı Klasik Dönem Sosyal Devlet Anlayışı

Sosyal politikanın geçmişi sadece sanayileşme süreci, kapitalizm veya ulus devlet ile sınırlandırılamaz. Sosyal politikaların ortaya çıkışı devletin ortaya çıkış felsefesiyle yakından alakalıdır. Tarih boyunca birçok devlet geniş anlamda halk için sosyal politikalar uygulamıştır. 4

Böyle olmakla beraber sosyal devlet anlayışının ilke olarak yazılı anayasalara ilk girişi ikinci dünya savaşından sonra olmuştur. Bu ilke anayasacılık tarihinde sonradan ortaya çıkan üzerine çalışılmış ve geliştirilmiş bir kavramdır. Türkiye’de ise bir ‘ilke’ olarak yazılı anayasalarımıza ilk defa 1961 yılında girmiş olsa da kavramın tarihi nüvelerini Osmanlı Devletinden itibaren vakıflar ve çeşitli sosyal yardımlaşma ağları ile görmek mümkündür.

Kapitalist dünya hegemonyasının tüm üretim, emek ve sermaye ilişkilerini şekillendirmeye başladığı 19.yy’ın ortalarından 20. yy’ın başlarına dek olan dönemde etkisini göstermeye başlayan sosyal devlet anlayışı Osmanlı Devleti’ne de sirayet etmiştir. Osmanlı devletinde bu ilke sosyal devlet anlayışın menşei olan Avrupa ülkeleri gibi işçi hareketleri ve halk tarafından kendiliğinden verilen bir mücadele sonucu ortaya çıkmamış bürokratik elitlerimizin ıslahat ve modernleşme telakkileri sebebiyle ortaya çıkmış bir kavramdır.

Bundan önce Osmanlı Devleti’nde devlet eliyle yürütülen, desteklenen bir sosyal kurum olmamıştır. Merkezi devletin, sosyal alana müdahale imkanının sınırlı olduğu tarihsel koşullarda, aile ve kan bağı ilişkileri, mahalle, köy cemaat dayanışmaları, lonca gibi üretim temelli dayanışmalar, tarikat zaviye gibi dini içerikli odaklaşmalardan oluşan bir dizi beşerî ilişki bireyin ailevi, sosyal ve doğal krizler karşısında korunmasını sağlayan bir refah sisteminin temellerini oluşturmuştur. 5

Osmanlı devleti toplumun içindeki dezavantajlı, yardıma ihtiyacı olan, desteklenmesi gereken yahut diğer toplum tabakalarıyla eşit olmayan sınıfların refah seviyesini artırmak için geniş bir sosyal ağ sistemine sahipti. Bu sosyal ağlar başlıca vakıflardan ve halk arasında küçüklü büyüklü olarak kurulmuş sosyal yardımlaşma ve dayanışma birimlerinden oluşuyordu. Bunların başında ahilik teşkilatı, dini hüviyete sahip birlikler özellikle sayılabilir.

Osmanlı devletinde tüm sosyokültürel ve idari yapıların ordu, tımar ve vakıf olmak üzere üç sacayağı vardır. 6 Vakıf müessesi Osmanlı toplumunda sosyoekonomik olarak tek kültürlülük yaratılmasında kullanılan başlıca yollardandır.

Vakıf, özünde, hayırsever bir mülk sahibinin mülkünü veya bu mülkten elde ettiği geliri toplumun veya dinin yararına bir faaliyete aktarması anlamına gelirdi. 7 Bu mülkün yönetiminden sorumlu kişi olan mütevelli vakıf kurulurken belirlenirdi. Bu kişi yaptığı hizmetin karşılığında belli bir miktar ücret alırdı. Osmanlı devletinde eğitim, sağlık ve benzeri diğer alanlarda halka hizmet devlet eliyle doğrudan sağlanmıyor vakıf ve benzeri sosyal dayanışma ve yardımlaşma ağlarıyla sağlanıyordu. Büyük imaretlerin desteklenmesinden kuşların beslenmesine ve hatta gelinlik kızlara kıyafet ödünç verilmesine kadar binlerce hizmet vakıflar tarafından görülüyordu. 8

Osmanlı devletinin kendi bünyesinde bu hizmetleri doğrudan sağlayacak bir mercii oluşturulmamıştı. Merkezi idarenin vakıflar üzerinde sadece bir denetim yetkisi mevcuttu. Dolayısıyla vakıfların tanzimat dönemine kadar geniş ölçüde idari bir özerkliğe sahip olduğunu söyleyebiliriz. Bu kurumlara devlet hazinesinden ziyade padişah ve eşlerinin, devlet yönetiminde yer alan kişilerin kendi bütçelerinden yaptıkları destekler büyük öneme sahiptir. Burada devlet, sosyal alanı doğrudan geliştirmek ve katkı sağlamak yerine sosyal ağları oluşturmaya teşvik etmiş ve desteklemiştir.

16.yy’da Osmanlı Devleti’nin toplam gelirinin %10 ila %14’ü sosyal hizmetlere harcanmıştır. Dolayısıyla toplumsal refahın sağlanmasını amaçlayan hizmetlere ayrılan meblağın toplam harcamalara oranı nispeten sağlıklı görünmektedir. 9 Osmanlı devletinde vakıflar devlet teşkilatı arasında tuttuğu yer açısından tamamlayıcı, rekabet sisteminden uzak ve dengeleyici bir unsurdur.

III. Klasik Osmanlı Sosyal Politikalarının Değişimi: Tanzimat Dönemi

19.yy’a gelindiğinde sanayileşmenin hızlanması, kentleşmenin yaygınlaşması ve sermaye-emek krizlerinin yükselmesiyle birlikte ortaya çıkan bu eşit olmayan topluma devlet eliyle müdahalede bulunma gereksinimi ortaya çıkmıştır. Devletin sosyal ve ekonomik alana müdahale ederek bireylere eşit bir yaşam koşulu sağlaması ihtiyacı sosyal devlet olgusunu ortaya çıkarmıştır. Sosyal devlet anlayışı, bu sebeple toplumsal ve iktisadi hayata müdahaleyi yasal aynı zamanda ihtiyaç olarak değerlendiren bir anlayışın ürünüdür. 10 Bu yeni dünya düzenine Osmanlı devleti de esasen modernleşme çabası içinde uyum sağlamış ve her alanda olduğu gibi vakıf müessesesi de bundan etkilenmiştir. Her ne kadar Osmanlı devletinde bu sorun Avrupa’da olduğu gibi bir ‘işçi sorunu’ halini almamış olsa da kapitalizmin hegemonyasının genişlemesi ile beraber Osmanlı Devleti de sosyal alana müdahalede bulunma gereksinimi duymuştur.

Tanzimat Döneminde Osmanlı bürokratik elitleri temelde modernleşme özelde ise merkezi idareyi güçlendirmek adına çoğu vakıf mallarını denetimi altına almış ve Evkaf-ı Hümayun Nezareti altında birleştirilmiştir. Devlet, daha önce bu vakıf mallarından elde edilen gelirle desteklenen eğitim, sağlık ve sosyal hizmetleri sağlama görevini üstlendiğini de duyurmuş fakat bu hizmet talebinin sadece bir kısmını karşılayabilmiştir. 11

Özellikle İstanbul’daki büyük nüfus yığılması, yoksulluğun ve dilenciliğin artması ile mültecilerin barınma ve sağlık gibi temel ihtiyaçlarının giderilmesi devlet müdahalesini gerekli kılmıştır. 12 Osmanlı devletinin sosyal alana ilk müdahalesi Balkan savaşlarıyla ve ardından gelen 1. Dünya savaşıyla belirginleşmiştir. Dolayısıyla bu müdahale militarist bir söylem etrafında şekillenmiş ve yerleşmiştir. Cumhuriyetin ilk yıllarında da kendisini meydana getiren bu temaya bağlı kalınmış ve militarist tema üzerinden sosyal devlet olgusu şekillenmiştir.

Tanzimat döneminde ülke çapında hastanelerin açılması, ebelik eğitimi gibi koruyucu uygulamaların getirilmesi, dul ve yetim maaşlarının düzenlenmesi, ilk eğitimin yaygınlaştırılması, çocuklar için ülke çapında ıslahhanelerin ve sanayi mekteplerinin kurulması, şehirdeki yoksulların denetim altında tutulması gibi düzenlemelerin Osmanlı’da sosyal devlet ve yeni bir yönetim tarzının oluştuğunu göstermektedir. 13

Bu dönemde Fransa’daki sosyal yardım modeli örnek alınarak yeni bir Müessat-ı Hayriyye-i Sıhhiyye İdaresi oluşturulmuştur. İstanbul’daki hastane ve sosyal refah kurumları bu kuruma bağlanarak sosyal politika kurumları tek bir çatı altında toplanmıştır. 14 19.yy’a gelindiğinde devlet gelir ihtiyacı sebebiyle vakıf mallarının çoğuna el koymuş ve bunun yanı sıra daha önce bu vakıf mallarından elde edilen gelirle desteklenen eğitim, sağlık ve sosyal hizmetleri sağlama görevini de üstlenmiştir. Vakıfların modern bir ekonomik sistem kurulmasının önünde engel teşkil ettiği düşünülüyordu. Zira bu kurumlar hem tarımsal araziler hem de şehirdeki mülkler üzerinde denetim sahibiydi. 15 Özellikle 1908 ve 1918 yılları arasında yürütülen millileşme politikasından vakıflar da nasibini almıştır. Vakıf kurumunun çöküşü devletin din, eğitim ve kültür alanlarındaki tüm meselelerde tek ve mutlak söz sahibi haline getirmiştir.

IV. Cumhuriyetten 1961 Anayasasına Kadar Olan Süreçte Sosyal Devlet

Cumhuriyetin ilk iki anayasası olan 1921 ve 1924 Anayasalarında Tanzimat döneminden beri süregelen tutumla sosyal alana yönelik etkin faaliyetlerde bulunulmamıştır. Sonuç böyle olmakla beraber iki rejimin de farklı saik ve nedenlerle bu alana yönelik politikalar geliştir(e)mediğini görürüz.

Osmanlı Devleti temel olarak sosyal alanları doğrudan düzenlememiş bu alanları sivil topluluklar olan vakıflara ve çeşitli sosyal yardımlaşma ağlarına bırakmayı tercih etmiştir. Bu politikada Osmanlı devletinin bir imparatorluk olması ve toplumun farklı kesimlerini birbiriyle aynılaştırmadan, tesamuh içerisinde yönetmesi etkili olmuştur. Osmanlı devleti sosyal alanlarda doğrudan müdahale etmek yerine bu alanların oluşturulması için teşvik etmeyi ve bu alanlar üzerinde sadece denetim yetkisi bulundurmayı tercih etmiştir.

Cumhuriyet döneminde gelindiğinde ise uzun süren savaşlar, ekonomik sıkıntılar, mübadelenin getirdiği riskler ve genç nüfus sıkıntısı öne çıkan sorunlardır. 16 Özellikle çok partili hayata geçene kadarki dönemde oluşturulan politikalar incelendiğinde paternalist devlet anlayışının bir izdüşümü olarak jakoben devlet politikalarının etkisi sosyal alanda da karşımıza çıkar. Burada rejimin farklılaşan yapısı ve ulus devlet anlayışı gereği devlet sosyal alanı serbestleştirecek ve özerkleştirecek tasarruflarda bulunmaktan kaçınmıştır. İlk başlarda sosyal politikaların düzenlenmesi rejimi sağlamlaştırmak ve muhafaza etmek kaygısı ile yapılmıştır.

Cumhuriyetle yeni devletin bir an önce kurulmasına odaklandığı için hiçbir temel hak ve hürriyet içermeyen ve bu nedenle sosyal hakların izini aramanın anlamsız olduğu 1921 Anayasasının ardından, 1924 Anayasası da dönemin etkisiyle klasik liberal geleneğe sıkıca bağlılık göstererek kişi hakları ve siyasi hakları düzenlemiştir. 17

Cumhuriyet’in, işçileri korumaya yönelik ilk yasası 1921 tarihli ve 151 sayılı Ereğli Havzası Maden İşçilerinin Hukukuna Mütedair Kanun’dur. 18 Çalışma yaşamı ile ilgili bazı önemli düzenlemelere 1926 yılında yürürlüğe giren Medeni Kanun ve Borçlar Kanunu’nda yer verilmiştir. 19 1930 yılında çıkartılan Umumi Hıfzıssıhha Kanunu ile çocukların çalışmaları, hamile kadınların doğum öncesi ve sonrası izinleri, yetişkinlerin çalışma koşulları gibi konularda önemli düzenlemeler getirilmiştir. 20 Böyle olmakla beraber denetleme mekanizması bulunmadığından bu kanunların efektif olarak uygulandığı söylenemez.

1924 Anayasası sosyal haklarla ilgili olarak yalnızca çalışma hakkı (m. 70) ve devlet okullarında parasız eğitime (m. 87) yer vermiştir. Öte yandan Anayasaya 1937 yılında eklenen halkçılık ve devletçilik ilkeleri, refah sorunu ile ilgili dolaylı da olsa bir ilişki başlatmış ve bazı adımlar atılmasına vesile olmuştur.

Türkiye’de sanayi ve kentleşmeyle birlikte işçi hareketlerinin belirginleştiği ve siyasal iktidar tarafından dikkate alınmaya değer hale geldiği döneme kadar sosyal politikalarla ilgili yapılan hukuki düzenlemeler ‘çağdaş bir anayasa’ yapma kaygısıyla gerçekleşmiştir. Bu suni düşünce bu alanda yapılan politikaların yavan kalmasına sebep olmuştur. Halkın devletten hak olarak talep ettiği, tabandan gelen ve doğal bir inkişaf doğrultusunda oluşturulan düzenleme ve politikalardan bahsedebilmemiz için kapitalizmin hız kazandığı dönem olan 1960’lı yılları beklememiz gerekir.

V. Sosyal Devlet Anlayışıyla İlk Karşılaşma: 1961 Anayasası

1961 Anayasası yazılı olarak sosyal devlet ilkesine ilk defa yer vermesi açısından yenilikçi ve modern bir anayasadır. Bu anayasada yer alan sosyal haklar çağının diğer anayasaları gibi ‘kazanılmış’ haklar niteliğinde olmasa da netice itibariyle anayasacılık tarihimizde devletin kendini halkının yaşam koşullarını iyileştirmeyi, refah düzeyini yükseltmeyi ‘sorumluluk’ olarak gördüğü ilk anayasamızdır.

Bülent Tanör’e göre Türkiye’de sosyal hakların ilk defa 1961’de anayasal olarak tanınması, toplumsal ve siyasal düzen içerisindeki sınıflar arasında yeni bir denge arayışı ve egemen sınıfların kendilerini koruma eğilimi olarak iki temel etken ile açıklanabilir. 21

Birinci faktör olan denge arayışı yönetici sınıfla halk arasında ve daha özelde sosyo-ekonomik olarak güçsüz bir sınıf olan işçiler arasında oluşturulmaya çalışılan dengedir. İkinci faktör ise devletin egemen kadrolarının, siyasi elitlerinin rejimi korumak ve devamını sağlamak dolayısıyla kendi bulundukları konumu korumak için yürüttükleri politikalardır. Bu açıdan bakıldığında sosyal hakların anayasalarda yer almasına sebep olan politikaların merkezden çevreye doğru yayıldığı söylenebilirse de bu kurumsallaşma salt tepeden inme şekilde de gerçekleşmemiştir. Sosyal devlet ilkesini barındıran anayasanın hazırlık sürecinde 27 Mayıs hareketinin ve kurucu meclisin yapısı önem arz etmiştir. Tanör’e göre; “27 Mayıs orta sınıf ve tabakaların, en bilinçli ve örgütlü kanadı olan sivil-asker aydınlar aracılığıyla, egemen sınıflar olan toprak ağalığı ve büyük ticaret burjuvazisinin siyasi iktisadına karşı dile getirdikleri sosyal ve siyasi tepkinin ifadesidir.”

Kısaca 27 Mayıs hareketi ve ardından hazırlanan 1961 anayasası orta sınıf ile egemen sınıf arasındaki mücadeleden doğmuştur. Türkiyenin ilk sosyal eğilimli anayasası birbiri arasında büyük farklar bulunan iki farklı tabandan değil de birbirine sosyo-ekonomik olarak benzer iki sınıf arasındaki çatışmadan ortaya çıkmıştır.

Sosyal devlet ilkesi anayasanın 2. maddesinde yer almış ve “Türkiye Cumhuriyeti, insan haklarına ve başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, millî demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir.” denilerek devletin temel niteliklerinden sayılmıştır. Başlangıç bölümünde yer alan ‘sosyal adalet’ ilkesi ise sosyal devlet ilkesini tamamlayıcı olarak yer almıştır.

Ayrıca Anayasanın 10. maddesinde “Devlet, kişinin temel hak ve hürriyetlerini, fert huzuru, sosyal adâlet ve hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşamayacak surette sınırlayan siyasî, iktisadî ve sosyal bütün engelleri kaldırır; insanın maddî ve mânevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlar.” demiştir. Böylece devlet sosyal alandaki engelleri kaldırmayı ve dahası kişinin maddi ve manevi varlığının gelişmesi için şartları hazırlamayı, iyileştirmeyi, olgunlaştırmayı kendine görev addetmiştir. Kişilerin sosyal olarak ilerlemelerini ve varlıklarını geliştirebilmeleri için Anayasa devlete sorumluluk yüklemiştir. Bunun anlamı kişiler ilk defa sosyal refaha kavuşabilmek için devletten hak talep edebilecektir.

Ayrıca anayasanın İktisadi ve Sosyal Hayat başlıklı 41. maddesinde “İktisadî ve sosyal hayat, adalete, tam çalışma esasına ve herkes için insanlık haysiyetine yaraşır bir yaşayış seviyesi sağlanması amacına göre düzenlenir. İktisadî, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek; bu maksatla, millî tasarrufu artırmak, yatırımları toplum yararının gerektirdiği önceliklere yöneltmek ve kalkınma planlarını yapmak Devletin ödevidir.” denilmiştir. Madde iktisadi ve sosyal hayatta devletin rolünü ve sorumluluğunu anlamak açısından önem arz eder.

Maddenin birinci fıkrasında iktisadi ve sosyal hayatın insanlık seviyesine yaraşır bir yaşayış seviyesini amaçlayarak düzenlenmesi insanın toplumdaki en değerli varlık olmasından dolayı kendi onuruna yaraşır bir hayat yaşama isteğinden doğmuştur. Maddenin ikinci fıkrası ise iktisadi ve sosyal kalkınmanın yolunun demokratik yürütülmesi gerektiğini söyleyerek bu kalkınmayı devletin ödevi olarak nitelendirmiştir. Sosyal haklar, birer normatif düzenleme olarak Anayasanın İkinci Kısım Üçüncü Bölümünde 19 maddede (m. 35-53) yerini almıştır. 1961 Anayasasının sosyal haklar kataloğu oldukça kapsamlı olmakla birlikte, bu bölümdeki kuralların hepsi sosyal nitelikte sayılamayacağı gibi (klasik bir ekonomik hak olarak kabul edilen mülkiyet hakkı ve çalışma hakkının negatif özgürlük boyutu), bazılarının açıkça kişilere belirli bir hak tanıyan ifadelerle kaleme alındığı, bazılarının ise hak tanımaktan çok devlete belli ödevler yükleyen ifadeler içerdiği belirtilmektedir. 22 Bununla birlikte Anayasanın bu ölümünde özellikle ekonomik olarak güçsüz durumda olan kişilerin korunması ile ilgili hükümlere geniş yer verilmiş; halkın sağlık, sosyal sigorta ve öğrenim gibi ihtiyaçlarını karşılamak devlete bir ödev olarak yüklenmiştir. 23 1961 anayasası düzenlediği sosyal hakların normatif sınırını “Devletin İktisadi ve Sosyal Ödevlerinin Sınırı’ başlıklı 53. Maddesiyle düzenlemiştir. Buna göre ‘‘Devlet, bu bölümde belirtilen iktisadî ve sosyal amaçlara ulaşma ödevlerini, ancak iktisadî gelişme ile malî kaynaklarının yeterliği ölçüsünde yerine getirilecektir”. Hükmün gerekçesinde “Sosyal Devletin üzerine aldığı geniş ölçüdeki ödevler, şüphesiz ki, onun her şeyi yapmak isterken hiçbir şey yapamaz duruma düşmesi sonucu doğurmamalıdır”; “İşte bu madde hükmü, prensip olarak tanınan sosyal ve iktisadî hakların fiilen gerçekleşmesinin, realitelerle sınırlı olduğunu ifade etmektedir.” demektedir. 24

Dönemde üzerinde yoğun tartışmalar olan bu madde çeşitli açılardan eleştirilmiştir. Doktrinde bir görüş 53. maddeyi iktidarlar için sosyal ödevlerini yerine getirmekten kaçınacağı sığınma noktası olabileceğini söyleyerek eleştirmiştir. Bir başka görüş ise maddeye daha realist yaklaşarak “gerçekçi bir hüküm” 25 olduğunu, devletin de sosyal ödevlerini yerine getirirken ister istemez kendi gücüyle orantılı olarak hareket edebileceğini söylemiştir. 26 1971 yılına gelindiğinde yürürlükteki anayasal düzen değişmiş ve 1982 Anayasasının ayak sesleri duyulmaya başlamıştır. Gerçekten de 1971 yılında 1961 anayasasından önemli ölçüde ayrılmış 1961 anayasasının getirdiği özgürlük anlayışı daralmıştır. Temel bir değişiklik olarak temel hakların özünü düzenleyen anayasanın 11. Maddesinde değişikliğe gidilmiş bu hakların koruma alanı sınırlanmıştır. 1961 Anayasasında “Kanun, kamu yararı, genel ahlâk, kamu düzeni, sosyal adâlet ve millî güvenlik gibi sebeplerle de olsa” hakkın ve hürriyetin özüne dokunulamazken 1971 de “Temel hak ve hürriyetler Devletin ülkesi ve milletiyle bütünlüğünün, Cumhuriyetin, millî güvenliğin, kamu düzeninin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın korunması amacı ile sınırlandırabilir” hale gelmiştir. Özel olarak ise 46. maddede düzenlenen sendika kurma hakkının kapsamı daraltılmış ayrıca memurların sendika kurmaları ve sendikalara üye olmaları da yasaklanmıştır.

1961 ve 1982 Anayasaları arasında ara dönem olarak adlandırabileceğimiz 1971 değişiklikleriyle sosyal haklar yönünden açık bir geriye dönüş yaşanmış ve bu alanda 1961 anayasasıyla kurulan sosyal alan daraltılmıştır. Bütüncül bir bakış açısıyla bakacak olursak 1982 anayasasının 1971 değişikliklerini tamamlayıcı nitelikte olduğu söylenebilir. Zira ilerde de göreceğimiz gibi 1982 anayasası selefi olan 1961 anayasasıyla sosyal haklar boyutuyla aynı doğrultuda sosyal alanın özgürlüğünü kısıtlayıcı olarak değişiklik yapmıştır.

VI. 1982 Anayasasında Sosyal Devlet Anlayışı

Anayasaların değişen sosyal ve siyasi ortamla beraber – Türkiye deneyiminde kimi zaman değişen anayasalarla sosyal ve siyasi alanın – şekillendiği göz önüne alındığında 1982 Anayasasına giden süreçte önemli bir yenilik olan 24 Ocak kararları önemlidir. 12 Eylül 1980 darbesi ve ardından oluşturulan 1982 Anayasası 24 Ocak 1980 yılında alınan ekonomide dışa açılım kararlarıyla beraber şekillenen süreçtir. Yeni anayasa 24 Ocak kararlarını siyasi ve hukuki anlamda tamamlayıcısı olmuştur. Mesut Gülmez’in formüllendirmesiyle ‘24+12 Anayasası’ olan bu anayasa yine Gülmez’in ifadeleriyle 24 Ocak 1980’de uygulamaya konan ekonomik programın gereksinim duyduğu hukuksal güvenceleri sağlayan bir belgedir.

Sosyal devlet anlayışının bariz bir şekilde geriye gittiği, devletin sosyal alana müdahalesini daraltan ve devleti önceleyen bu yeni anayasada 1961 Anayasası gibi birey ön planda tutulmamış bunun yerine devletin bekası öncelenmiştir.

1982 anayasası Devletin Temel Amaç ve Görevleri başlıklı 5. maddesi selefinin aynı amaçla düzenlediği 10/2 maddesine göre oldukça pasif ve edilgen kalmıştır. 1961 AY m. 10/2 devlete kişinin temel hak ve hürriyetlerini “fert huzuru, sosyal adâlet ve hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşamayacak surette sınırlayan siyasî, iktisadî ve sosyal bütün engelleri kaldır(ma); insanın maddî ve mânevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırla(ma) “buyruğu” verirken; halefi daha “utangaç” bir tavırla devletin kişinin temel hak ve hürriyetleri ile ilgili yükümlülüğünü, “sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak”la sınırlı tutmuştur. 27 1982 anayasası selefi gibi sosyal alanın refahı için doğrudan sorumluluk alıp gerekli şartları hazırlamak yerine bu alanların geliştirilmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmakla yetinmiştir.

1982 Anayasası liberal Batı anayasalarını doğuran sosyal ve siyasal dinamiklerden farklı olarak, özgürlüğün korunması ve pekiştirilmesi dürtüsü ile değil, otoritenin ve devletin güçlendirilmesi fikrine dayanmaktadır. 28 Birey ve Devlet arasındaki kurulmaya çalışılan denge 1982 anayasasında devletin lehine ağırlık kazanmış, devletin otoritesi bireye karşı oldukça güçlenmiştir. 12 Eylül sonrası oluşan kaos ortamından devlet rejimini güçlendirerek ve otoritesini artırarak çıkmış neticesinde tüm bunlar 1982 Anayasasında devletin sosyal alanlara müdahalesinin sınırlı kalmasına sebep olmuştur.

1961’den 1982 Anayasasına sosyal devlet anlayışının temel farklılaşmasını anayasaların sosyal devlet tanımlamalarında da izleyebiliriz. 1962 anayasasında sosyal devlet tanımlaması 2. maddenin gerekçesinde yapılmıştır. Buna göre “sosyal devlet fertlere yalnız klasik hürriyetleri sağlamakla yetinmeyip aynı zamanda, onların insan gibi yaşamaları için zaruri olan maddi ihtiyaçlarını karşılamalarını da kendisine vazife edinen devlettir. Modern Anayasa, asgari geçim şartlarından, sıhhi bakımdan, öğrenim imkânlarından ve hele barınacağı konuttan yoksun bir kişinin gerçek anlamda hür olamayacağını kabul eden zamanımızın… devlet görüşüne uygun olarak fertlere ve vatandaşlara sosyal birtakım haklar tanımak zorundadır. Her sınıf halk tabakaları için refah sağlamayı kendisine vazife edinen zamanımızın devleti (refah devleti), iktisaden zayıf olan kişileri, … her türlü dar gelirlileri ve yoksul kimseleri himaye edecektir.” 29 Görüldüğü gibi 1961 Anayasasında sosyal devlet oldukça uzun ve teferruatlı şekilde açıklanmıştır. Bu nitelikli ve kapsamlı açıklamanın sebebi ilkeye verilen önemden kaynaklanır. Burada devlet vatandaşlarına hak tanımak zorundadır. Başka bir deyişle devletin vatandaşlara vazife edindiği bu tutumu bir lütuf değil görevdir.

1982 Anayasasında ise sosyal devlet şöyle tanımlanmıştır. “Sosyal devlet … çalışan, çalıştığı halde elde ettiği ürün ile mutlu olabilmek için, tasarladığı maddî ve manevî değerlere sahip olamayan kişilerin yardımcısı olacağı ilkesini belirtmektedir.” 30 İlk başta kısa, cılız ve özensiz düzenlenmesiyle dikkatimizi çeken bu tanımlama sosyal devlet nitelendirmesinde selefine kıyasla oldukça müstenkif ve zayıf kalmıştır. Selef ve halef iki anayasanın sosyal devlet tanımlamalarından da görüleceği üzere 1961 den 1982’ye sosyal devlet ilkesi işlevsizleştirilmiş, içi boşaltılmış ve etkinliği azalmıştır. Bu anayasayla Tunaya’nın ifadesiyle devletin “devamlı ve enerjik karışması” gereken sosyal alan daraltılmıştır.

1982 Anayasasında sosyal ve ekonomik hakların sınırı başlıklı 65. maddesinin ilk halini incelediğimizde “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını gözeterek, malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.” demektedir. 65. madde 1961 Anayasasının 53. maddesi gibi doktrindeki birçok kişi tarafından tartışılmış ve eleştirilmiştir.

Dolayısıyla evvel emirde 65. madde sosyal hakların muhteviyatına sınırlandırma yapmamıştır. Devlet her koşulda pozitif edim gerektiren bu hakları gerçekleştirmek yükümlülüğü altındadır. Burada hukuki bir okuma yapacak olursak esasen devlet bu yükümlülüğünü yerine getirirken ölçü olarak mali kaynaklarını baz almıştır.

Devletin sosyal hakları gerçekleştirirken esas aldığı bu ölçü kolayca suistimal edilebilir, sınırları belirsizdir. Sabuncu’nun belirttiği gibi sosyal haklar bakımından, devletin yüklenmesi gereken yasal sorumluluk esasen siyasal sürecin işleyişine bırakılmıştır. Ekim 2001 tarihli anayasa değişikliği ile madde şu hali almıştır: “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.” Yeni haliyle bu hükmün önceki halinden temel farkı “ekonomik istikrarın korunmasının” gözetilmesi kıstasının terk edilip, “amaçlarına uygun önceliklerin” gözetilmesi kıstasının getirilmiş olmasıdır.

Sonuç

Sosyal devlet ilkesinin anayasalarımızda yazılı olarak yer alması ilk defa 1961 anayasasıyla gerçekleşse de bu ilkenin birden bire doğduğu ve aniden anayasalarımızda yer aldığını söylemek doğru olmayacaktır. Sosyal devlet ilkesinin anayasalarımıza girdiği tarihsel serüvene baktığımızda esasen insanlık tarihi boyunca nesilden nesile tevarüs eden birikimle kavram bugün muhteva ettiği anlamına ve değerine kavuşmuştur. Sosyal politikalar insan onuruna layık bir yaşam sürmek ve ferdin kendisine karşı adil olması olarak ifade edebileceğimiz tam tahakkukunu gerçekleştirebilmesi için başta aile olmak üzere sosyal dayanışma ve yardımlaşma ağları, piyasa ve modern döneme gelindiğinde devlet tarafından doğrudan veya dolaylı olarak tertip, teşvik ve tekamül ettirilmiştir.

Türkiye’de ki sosyal devlet anlayışının izlerini Osmanlı devletinde sürecek olursak özelilkle klasik dönemde gücünü ve etkisini gösteren vakıf müessesesinin sosyal alanda tamamlayıcı, işlevsel ve etkin bir faaliyet gösterdiğini görürüz. Vakıf sivil bir kurum olarak her ne kadar devlet tarafından doğrudan destek verilen ve yardım edilen bir kurum olmasa da Osmanlı devlet ricali tarafından bu kurumlara maddi destek sağlanmış ve geliştirilmiştir. Osmanlı devletinin sosyal politikalar konusundaki tutumu sosyal alanı kendi eliyle doğrudan genişletmekten ziyade sosyal yardımlaşma ve dayanışma ağlarını teşvik ederek bu sivil yapıyı desteklemektir. Osmanlı devletinin bir imparatorluk olması ve çok parçalı bir yapısı olduğunu düşündüğümüzde bu tutumu daha da anlam ihtiva eder.

Tanzimat dönemine gelindiğinde ise farklılaşan sosyal ve siyasi ortamdan vakıflar da nasibini almış ve merkezileşme politikasının pratiği olarak vakıflar Evkaf-ı Hümayun Nezareti adıyla tek bir çatı altında toplanmıştır. Burada artık devletin vakıflar üzerinde denetimin de ötesinde bir nüfuzu olmuştur. Cumhuriyetle beraber gelen yeni siyasal ortam, savaştan yeni çıkan bir devletin ilk refleksi diyebileceğimiz var olma güdüsüyle şekillenmiş dolayısıyla vakıf müessesi eski önemini yitirmiş ve sosyal devlet anlayışı gelişmemiştir. Cumhuriyetin kuruluş yıllarında sahip olduğu jakoben ve paternalist devlet anlayışı halk için en iyisinin devlet tarafından -gerekirse zorla- sağlanacağı düşüncesinin sonucu olarak militarist söylemlerle vakıflar sivilliğinden tecrit edilmiş, muhtevasına karşıt olarak devletleştirilmiştir. Bu tutum tek parti iktidarının sonuna ve daha genelde 2. Dünya Savaşının sonuna dek devam etmiştir.

1950’lerden sonra kapitalist dünya düzeninin tüm üretim, emek ve sermaye ilişkilerine hakim olmasıyla değişen dengeler ve bu yeni dünya düzeni içinde yeni bir anayasa yapmak gerekmiştir. İşte bu koşullarda 1961 Anayasasında samimi olarak halkın refahı için sosyal devlet ilkesi getirilmemişse de yazılı olarak ilk defa sosyal devlet ilkesi anayasalarımıza girmiştir.

Son olarak 1982 Anayasasında ise dünyada ve Türkiyede’de ivme kazanan liberalleşme ile birlikte 1961 Anayasasından tamamen farklı bir yol izlenerek sosyal ilkeler daha kontrolcü ve çekingen olarak düzenlenmiş selefi olan 1961 anayasası gibi cesur düzenlemeler yapıl(a)mamıştır.

Türkiye’nin sosyal devlet ilkesi bakımından tarihi tecrübesine mercek tuttuğumuzda esasen bu alandaki gelişmelerin halkın taleplerine karşı cevap olmaktan ziyade siyasi iradenin elini güçlendirmek çoğu zaman da onun gücü ve isteğiyle sınırlı olarak yapıldığı bir gerçektir. Önümüzdeki süreçte popülist kaygıların dışında, sürdürülebilir atılımlar ve açılımlarla, kapsayıcı, etkili, ihtiyaçlara cevap veren, sosyal refahı artıran diğer kurumlarla uyum içinde, geçmişten günümüze gelen toplumsal, kültürel, dini, ahlaki değerlerimize aykırı olmayan ve sosyal devlet ilkesine hizmet eden sosyal politikalar geliştirilmeli ve teşvik edilmelidir.

DİPNOT

1 AYSAN, M.F. (2020), Geleceğin Türkiye’sinde Sosyal Politikalar, 1.Baskı, İstanbul: İLKE İlim Eğitim Kültür Vakfı, s.16.

2 FAZLIOĞLU, İ. (2022), “Şehrin ve Ferdiyetin Kuruluş Hikayesi: Adalet”, Teklif, S. 5, s. 104.

3 FAZLIOĞLU, s. 105.

4 AYSAN, s. 13.

5 ÖZBEK, N. (2002). “Osmanlı’dan Günümüze Sosyal Devlet”, Toplum ve Bilim, 92, s. 10.

6 KARPAT, K. (2023), Osmanlı Modernleşmesi, 7.Baskı, İstanbul: Timaş Yayınları, s.24.

7 KARPAT, s.29.

8 KARPAT, s.30.

9 KARPAT, s.30.

10 BULUT, N. “Küreselleşme: Sosyal Devletin Sonu mu?”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 52(2), s.173-174.

11 KARPAT, s. 106.

12 AYSAN, M.F. ve KAYA, A. (2008), “Türkiye’de Sosyal Politika Disiplininin ve Uygulamalarının Gelişimi”, Türkiye Araştırmaları Literatür Dergisi, 6(11), s. 229.

13 ÖZBEK, s. 103.

14 ÖZBEK, s. 61.

15 KARPAT, s. 107.

16 BUĞRA, A. (2004), “Devletçi dönemde yoksulluğa bakış ve sosyal politika: Zenginlerimiz nerede?”, Toplum ve Bilim, 99, 75-97.

17 TALAS, C. (1982), “Sosyal Haklar ve Türk Anayasalarında Sosyal Hakların Evrimi”, İnsan Hakları Yıllığı, 3-4. s. 59.

18 ÖZBEK, N. (2006), Cumhuriyet Türkiye’sinde Sosyal Güvenlik ve Sosyal Politikalar, İstanbul: Tarih Vakfı, s 120.

19 KORAY, M. (2000), Sosyal Politika. Bursa: Ezgi Kitapevi Yayınları, s. 100.

20 ÖZBEK, s. 125.

21 TANÖR, B. (2022), Anayasa Hukukunda Sosyal Haklar, 2. Baskı, İstanbul: On İki Levha Yayıncılık, s.849.

22 TANÖR, s. 184.

23 KAPANİ, M.(1994), Kamu Hürriyetleri, 7. Baskı, Ankara: Yetkin, s, 122.

24 ÖZTÜRK, K. (1966), İzahlı, Gerekçeli, Ana Belgeli ve Maddelere Göre Tasnifli Bütün Tutanakları ile

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, C. II, Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, s. 2140.

25 SOYSAL, M. (1968), Anayasaya Giriş, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları

No. 240, s.185.

26 Bu konuda doktrindeki tartışmaları detaylı bir şekilde içeren çalışma için bkz. Türkiye’de İnsan Hakları Semineri, Ankara: AÜHF Yayını, 1970.

27 TANÖR, B. ve YÜZBAŞIOĞLU, N. (2012), 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, 12. Baskı, İstanbul: Beta, s. 104.

28 TANÖR, B. (2012), İki Anayasa 1961-1982, 4. Baskı, İstanbul: On İki Levha, s, 87.

29 Temsilciler Meclisi S. Sayısı: 35, s. 9.

DİPNOT

30 Danışma Meclisi (S. Sayısı: 166’ya 1. Ek), Türkiye Cumhuriyeti Anayasa Tasarısı ve Anayasa Komisyonu

Raporu (1/463) https://www.tbmm.gov.tr/tutanaklar/TUTANAK/DM__/d02/c007/dm__02007120ss0166ek01.pdf, s. 6

[Ağustos 2016].

31 SOYSAL, M. (1997), 100 Soruda Anayasanın Anlamı, 11. Baskı, İstanbul: Gerçek Yayınevi, s. 160.

KAYNAKÇA

  • AYSAN, M. F. ve KAYA, A. (2008), “Türkiye’de Sosyal Politika Disiplininin ve Uygulamalarının Gelişimi”, Türkiye Araştırmaları Literatür Dergisi, 6(11), 223-250.
  • Aysan, M.F. (2020), Geleceğin Türkiyesinde Sosyal Politikalar, 1. Baskı, İstanbul: İLKE İlim Eğitim Kültür Vakfı.
  • BULUT, N. (2003), “Küreselleşme: Sosyal Devletin Sonu mu?”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 52(2), s. 173-197.
  • BUĞRA, A. (2001), “Ekonomik kriz karşısında Türkiyenin Geleneksel Refah Rejimi”, Toplum ve Bilim, S. 89.
  • BUĞRA, A. (2004), “Devletçi Dönemde Yoksulluğa Bakış ve Sosyal Politika: Zenginlerimiz Nerede?”, Toplum ve Bilim, 99, 75-97.
  • FAZLIOĞLU, İ. (2022), “Şehrin ve Ferdiyetin Kuruluş Hikayesi: Adalet”, Teklif, S.5.
  • İPŞİRLİ, M. (2006), “Osmanlıda Vakıfların Tarihi Gelişimi”, Sivil Toplum Düşünce ve Araştırma Dergisi, S. 15.
  • KARPAT, K. (2023), Osmanlı Modernleşmesi, 7. Baskı, İstanbul. Timaş Yayınları.
  • KAZICI, Z. (2006), “Vakıf Medeniyeti”, Sivil Toplum Düşünce ve Araştırma Dergisi, S. 15.
  • KORAY, M. (2008), Sosyal Politika, 3. Baskı, Ankara: İmge Yayınevi.
  • KORAY, M. (2005), “Görülmek İstenmeyen Gerçek: Sosyal Refah Politikaları ve Demokrasi İlişkisi”, Çalışma ve Toplum, S.5.
  • ÖZBEK, N. (2002), “Osmanlı’dan Günümüze Sosyal Devlet”, Toplum ve Bilim, 92, 7-33.
  • ÖZTÜRK, N.(1995), Türk Yenileşme Tarihi Çerçevesinde Vakfı Müessesesi, Diyanet Vakfı Yayınları, Ankara.
  • Özbek, N. (2006), Cumhuriyet Türkiye’sinde Sosyal Güvenlik ve Sosyal Politikalar. İstanbul: Tarih Vakfı.
  • KAPANİ, M. (1994), Kamu Hürriyetleri, 7. Baskı, Ankara: Yetkin.
  • ÖZTÜRK, K. (1996), İzahlı, Gerekçeli, Ana belgeli ve Maddelere Göre Tasnifli Bütün Tutanakları ile Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, C. II, Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yay.
  • SOYSAL, M. (1968), Anayasaya Giriş, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları No. 240.
  • SOYSAL, M. (1997), 100 Soruda Anayasanın Anlamı, 11. Baskı, İstanbul: Gerçek Yayınevi.
  • TALAS, C. (1982), “Sosyal Haklar ve Türk Anayasalarında Sosyal Hakların Evrimi”, İnsan Hakları Yıllığı, Sayı 3-4, s. 59.
  • TANÖR, B. (2022), Osmanlı Türk Anayasal Gelişmeleri, 36. Baskı, İstanbul: YKY Yayınları.
  • TANÖR, B. (2022), Anayasa Hukukunda Sosyal Haklar, 2. Baskı, İstanbul: On İki Levha Yayıncılık.
  • TANÖR, B. ve YÜZBAŞIOĞLU, N. (2012), 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, 12. Baskı, İstanbul: Beta.
  • TANÖR, B. (2012), İki Anayasa 1961-1982, 4. Baskı, İstanbul: On İki Levha.