İdari Yargıda Yürütmenin Durdurulması

I. Yürütmenin Durdurulması Müessesesinin Hukuki Niteliği

Yürütmenin Durdurulması müessesi 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. Maddesinde düzenlenmiştir. İşbu maddenin birinci fıkrasına göre “Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz”. Kanun maddesinden de anlaşılacağı üzere idari işlemler hukuka uygunluk karinesine ve hukuka aykırılığı mahkeme veya idare tarafından tespit edilinceye kadar icrai niteliğe sahiptirler.

Yürütmenin durdurulması müessesesini, hukuka aykırı idari işlemin uygulanması halinde doğabilecek telafisi güç veya imkânsız zararı önlemek amacıyla açılan davayla birlikte idari yargı mercilerinden talep edilen ve nihai karara kadar etkili olan idare hukukuna özgü bir geçici hukuki korumadır şeklinde tanımlamak mümkündür.

Kanun koyucu yürütmenin durdurulması kurumunu düzenlerken hem hukuka aykırı idari işlemin uygulanması halinde muhatabı olan kişiler aleyhine doğabilecek telafisi güç veya imkânsız zararları hem de idari işlemin hukuka uygunluk karinesini ve icrai niteliğini göz ardı etmeksizin idari yargı mercilerinde dava açılmasının yürütme durdurma kararı verilebilmesi için yeterli görmeyerek idarenin çalışamaz duruma gelmesini önlemeyi amaçlamıştır.

Yürütmenin durdurulması talebi, uygulamada çoğunlukla iptal davaları ile birlikte idari yargı mercilerinde ileri sürülmektedir. Çünkü yürütme durdurma talebinin ve iptal davalarının konusu aynı olup her ikisi de idarece hukuka aykırı idari işlem tesis edilmesinden kaynaklanmaktadır. İdari eylemlerden doğan tam yargı davalarında ise yürütme durdurma kararının verilmesi genel olarak mümkün olmamaktadır. Zira idari eylemlerden doğan tam yargı davaları ile yürütme durdurma müessesesinin muhtevaları birbiriyle bağdaşmamaktadır. Bir örnekle açıklamak gerekir ise hatalı tıbbi müdahaleden doğan cismani zararın maddi ve manevi tazminine yönelik tam yargı davasında yürütmenin durdurulması kararının verilmesinde idari eylem zarar doğurucu sonucunu tamamladığı için hukuki yarar bulunmamaktadır.

II. Yürütmenin Durdurulması Kararı Verilebilmesi İçin Aranan Şartlar A. Genel Olarak

Anayasanın 125. maddesi ve İdari Yargılama Usulü Kanununun 27/2. maddesi ile yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için aranan şartlar benzer ifadeler ile düzenlenmiştir.

Anayasaya göre idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir. (Anayasa 125) İdari Yargılama Usulü Kanunu’na göre Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir. (İYUK 27/2)

Benzer düzenlemelere göre yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için aranan şartları şu şekilde sıralayabiliriz.

B. Esasa İlişkin Şartlar

Anayasada ve İdari Yargılama Usulü Kanununda yer alan yürütme durdurma kararı verilebilmesi için aranan esasa ilişkin şartlar, idari işlemin hukuka açıkça aykırı olması ile uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğmasıdır. Her iki düzenlemeyle hukuka aykırılık ile telafisi güç veya imkânsız zarar şartlarının bir arada gerçekleşmesi halinde yürütmenin durdurulması kararının verilebileceği belirtilmiştir.

a) Açıkça Hukuka Aykırı Olması Şartı

Yürütmenin durdurulması için gerekli olan açık hukuka aykırılık, nihai karar için hukuka aykırılık olmayıp dava dilekçesi ve eklerinden hemen anlaşılabilen, esasa girişilmeden basit bir incelemeyle sakat olduğu kuşkusu uyandıran hukuka aykırılıktır¹.

Hukuka aykırılığı açık olan ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zarar doğuracak idari işleme karşı açılan iptal davalarında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için idarenin savunmasının alınması şart değildir. Savunma alınmadan da yürütmenin durdurulması kararı savunma geldikten sonra tekrar değerlendirilmek üzere verilebileceği kanunda açıkça düzenlenmiştir. Her olayda mutlaka idarenin savunmasının alınmasının beklenmesi, kurumun etkinliğini önemli derecede azaltmaktadır².

b) Telafisi Güç Veya İmkânsız Zararların Doğması Şartı

İptal hükmü ile amaçlanan hukuka aykırı idari işlemin tesis edilmemiş gibi ortadan kaldırılmasıdır. İptal hükmü ile gerçekleştirilmek istenen amacı engelleyen durum ise telafisi güç veya imkânsız zarar kapmasında değerlendirilebilecektir. Hukuka aykırılık şartı da gerçekleştiğinde dava konusu işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilecek, böylece iptal hükmünün uygulanması garanti altına alınabilecektir. Telafisi güç ve imkânsız zararın uygulamada en belirgin örneği ise İdare tarafından verilen yıkım kararı hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilmemesi ve Belediye tarafından yıkımın gerçekleştirilmesi halinde iptal hükmünün uygulanabilirliğinin kalmamasında kendisini göstermektedir.

C. Usule İlişkin Şartlar

Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için aranan usule ilişkin şartları İYUK 27. Maddesinde yer alan düzenlemeler ile şu şekilde belirtebiliriz: Talep ve dava şartı, teminat şartı, savunma alınması şartı, kararın gerekçeli olması şartı, öncelikle karar verilme şartı ve bir kez başvurabilme şartı³.

a) Talep Ve Dava Şartı

Yürütmenin durdurulması kararı verilmesi için davacının talebi olması gerekir. Mahkeme resen yürütmenin durdurulması kararı veremez. Yine yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için idari işleme karşı açılmış bir davanın bulunması gerekir. Dava açılmadan önce ise yürütmenin durdurulması talebinde bulunulamaz. Fakat dava dilekçesinde yürütmenin durdurulması talep edilmemiş ise yargılama devam ederken de yürütmenin durdurulması talebinde bulunulabilir.

b) Teminat Şartı

İYUK’un 27/6’ncı maddesi teminat şartını düzenlemiştir. Buna göre, “Yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; ancak, durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Taraflar arasında teminata ilişkin olarak çıkan anlaşmazlıklar, yürütmenin durdurulması hakkında karar veren daire, mahkeme veya hakim tarafından çözümlenir. İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden teminat alınmaz”. Uygulamada ise mahkemeler tarafından genellikle teminat talep edilmeksiniz yürütmenin durdurulmasına karar verilmektedir.

c) Savunma Alınması Şartı

Kanun koyucu, idari işlemin hukuka aykırılık, telafisi güç veya imkânsız zarar doğurma unsurunun belirlenirken idarenin sunacağı savunmanın ve işlem dosyasının incelenmesine önem atfettiği için yürütme durdurma kararının verilmesinde genel kural olarak idarenin savunmasının alınması şartını aramıştır. İYUK madde 27/2’de yer alan düzenleme ile davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra yürütmenin durdurulmasına karar verilebilecektir.

İdarenin savunması alındıktan sonra yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesinin istisnasını ise kanun koyucu, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir düzenlemesi ile belirlemiştir. İdarenin yıkım kararına karşı açılan iptal davaları idari yargı mercileri tarafından tipik uygulamayla etkisi tükenecek idari işlem olarak değerlendirilmekte, bu nedenle yıkım kararına karşı açılan iptal davalarında idarenin savunması alınmadan yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmektedir.

Kanun koyucu, 27/2’nci maddede açık bir düzenleme ile kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemlerin uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmayacağını belirtmiştir. Kanunun bu düzenlemesinde belirtilen idari işlemlere karşı açılan iptal davalarında yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi için idarenin savunmasının alınması gerekmektedir.

d) Kararın Gerekçeli Olma Şartı

İYUK’un 27/2’nci maddesinde yer alan, yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur düzenlemesiyle yürütme durdurma kararının gerekçeli olması gerektiği belirtilmiştir.

e) Öncelikle Karar Verilmesi Şartı

İYUK’un 27/8’e maddesine göre, yürütmenin durdurulması kararı verilen dava dosyaları öncelikle incelenir ve karara bağlanır. Burada söz konusu olan “öncelik”, davanın karara başlanmasından önceki aşamaya ilişkin yargısal işlemlere yöneliktir. Dosya, esas hakkında karar verilecek hale öncelikle getirilir ve öncelikle karara bağlanır. Bu kural, yalnız tetkik hakimini değil, Danıştay savcısını da bağlar⁴.

f) Bir Kez Başvurabilme Şartı

İYUK’un 27/10’uncu maddesinde yer alan düzenleme ile aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamayacaktır. Bu hüküm uyarınca ikinci defa yürütme durdurma talebinde yeni bir sebeplere dayanılarak başvurulabilecektir

III. YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARINA KARŞI İTİRAZ

Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar; Danıştay dava dairelerince verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarına, Bölge İdare Mahkemesi kararlarına karşı en yakın Bölge İdare Mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlara karşı Bölge İdare Mahkemesine kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz edilen merciler, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir. (İYUK 27/7) İvedi yargılama usulünde ise kanun koyucu farklı düzenlemeye giderek yürütmenin durdurulması talebine ilişkin olarak verilen kararlarda itiraz yolunu kapatmıştır. (İYUK 20/A-1-e)

IV. TEMYİZ VE İSTİNAF İSTEMLERİNDE YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

Temyiz veya istinaf yoluna başvurulmuş olması, hakim, mahkeme veya Danıştay kararlarının yürütülmesini durdurmaz. Ancak, bu kararların teminat karşılığında yürütülmesinin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye yetkili Danıştay dava dairesi, kurulu veya istinaf başvurusunu incelemeye yetkili Bölge İdare Mahkemesince karar verilebilir. Davanın reddine ilişkin kararlara karşı temyiz ya da istinaf yoluna başvurulması halinde, dava konusu işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi 27’nci maddede öngörülen koşulun varlığına bağlıdır. (İYUK 52/1) Görüldüğü üzere temyiz ve istinaf aşamasında yürütmenin durdurulması kararı verilmesi için kanun koyucu, teminat verilmesini şart koşmuştur. Devamındaki maddelerde ise iptal davalarında teminat istenmeyebileceği, idareden ve adli yardımdan yararlananlardan teminat alınmayacağı düzenlemesine yer vermiştir. Yine temyiz ve istinaf incelemesi sırasında yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar kesin olup ayrıca kararın bozulması, kararın yürütülmesini kendiliğinden durdurur.

V. VERGİ UYUŞMAZLIKLARINDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini durdurur. Ancak, 26’ncı maddenin 3’üncü fıkrasına göre işlemden kaldırılan vergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder. Bu şekilde işlemden kaldırılan dosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannameler üzerine yapılan işlemlerle tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalar, tahsil işlemini durdurmaz. Bunlar hakkında yürütmenin durdurulması istenebilir. (İYUK 27/4) Görüldüğü üzere kanun koyucu vergi uyuşmazlıklarında farklı bir düzenlemeye giderek davanın açılmasının yürütmenin durdurulması için yeterli görmüştür. Vergi uyuşmazlıklarında genel olarak davanın açılması ile yürütmenin durması gerçekleştiğinden ayrıca bir talepte bulunmaya gerek yoktur. Ancak İYUK 26/3’e göre işlemden kaldırılan vergi davası dosyaları, işlemden kaldırılan dosyanın yeniden işleme konulması, ihtirazi kayıtla verilen beyannameler üzerine yapılan işlemlerle tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalarda yürütme resen durmayacak olup davacının talebi gerekecektir.

VI. YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARININ SONUÇLARI VE UYGULANMASI

Yürütmenin durdurulması kararı, işlemin yürütmesini dava sonuçlanıncaya veya yürütme durdurma kararı kaldırılıncaya kadar ertelemektedir. Yürütmenin durdurulması kararı, iptal kararı gibi geçmişe etkilidir. İşlemin yapılmasından önceki durumu geri getirir. Yürütmenin durdurulması kararının uygulanması ise İYUK’un 28/1’inci maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir; Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. Ancak disiplin hükümleri saklıdır.

Görüldüğü üzere kanun koyucu, yürütmenin durdurulması kararını esasa ilişkin verilen karardan ayırmamış, ikisine eşdeğer önem atfetmiştir. Yürütme durdurma kararının idarece uygulanmaması halinde ise kararı uygulamayan muhatap idare aleyhine maddi ve manevi tazminat davası açılabilecektir.